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土地正義(2冊套書)土地正義+超額徵收

作者:徐世榮、羅伯.庫斯曼 Robert Eugene Cushman

譯者:張雅綿、賴彥如

出版品牌:遠足文化

出版日期:2020-09-16

產品編號:8667106511674

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徐世榮教授以這套書揭櫫以公民權益為主體的土地正義觀,藉此評析耕者有其田、區段徵收、市地重劃等政策,是否完整符合公共利益和居民權益的比例原則。這是理論與實踐結合的成果,以嚴謹的分析來支撐社會運作,挑戰既有政策的限制,是所有關心土地議題的人必讀之作。

 

土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史

 

你不知道的土地黑歷史,

第一本全方位解剖臺灣的土地政策。

 

1949年施行的「三七五減租」到今天,為何還有3萬多筆未解除的租約?

1953年的「耕者有其田」,總共徵收了14萬多甲土地,為何其中還包含了將近10萬甲「共有出租耕地」?

為何當年蔣介石要急著推動土地改革?當年接收臺灣的資源委員會究竟是怎樣一個單位?它與現在的中油、台糖和經濟部又有何關係?

三七五減租、公地放領、耕者有其田,我們琅琅上口的「政府德政」,到底影響、改變了臺灣什麼?

台糖公司的土地有如「魔戒」,政商名流趨之若鶩,其廣大的土地如何演變而來?

何謂土地改革、區段徵收、一般徵收、市地重劃、都市計畫?在這些名詞背後,地方派系與財團究竟在操作著什麼樣的「土地遊戲」?

依照《土地徵收條例》規定,幾乎臺灣的每一片土地都可以被「區段徵收」,臺灣現今處處充斥著浮濫徵收案件的起源是什麼?

憲法第15條規定:人民之生存權、工作權及財產權應予保障。但為何臺灣政府不需經過人民同意,就能強制剝奪人民的財產權、生存權與人性尊嚴?

 

出身雲林農村的徐世榮教授,秉持「法蘭克福學派」的社會關懷與社會實踐,在土地政策研究與田野調查的過程中,逐步發現臺灣盤根錯節的土地問題,雖然政權幾度轉換,人民的土地和家園被侵害、強奪的故事,仍不斷上演。

他在本書檢視了臺灣近代以來的土地發展,處處充斥著看不見的「合法掠奪」。從日治時期糖業株式會社半強迫徵收土地,到戰後的土地改革、經年累月遍布全臺的浮濫徵收,從土地改革到土地徵收,其實都是政權掠奪與炒作土地的工具。

戰後初期國民政府的土地改革――三七五減租、耕者有其田、公地放領等政策,不僅削弱地主階級的力量,更剝奪了數萬小面積土地的所有人賴以生存的工具,導致臺灣的經濟菁英大量流失;而國民黨政權則藉此培植樁腳、扶植地方派系、改組農會,並與財團、特權相結合,以政策法令保護特權和財團,進而控制地方政治。

然而,大多數的掠奪都在看不見的地方進行,如近年爆發的土地徵收抗爭事件,包括苗栗大埔、灣寶、竹北璞玉、二重埔、桃園航空城、彰化二林中科四期等,在在印證了土地政治就是地方政治,而土地炒作是拉攏地方政治勢力最簡單的方式,被犧牲的往往是無辜的弱勢民眾。

土地究竟是什麼?是人民的安身立命之所,心之所向、家之所在?還是政治家與財團眼中的龐大利益?被剝奪與被損害的土地所有人,何時才能得到補償與正義?土地正義如何能達成?我們生活在這片土地、這段歷史之中,不能不關心,因為「看不見」的掠奪就發生在我們身邊,也可能發生在我們身上。

所以,當我們談論臺灣的土地政策,也就是談論土地的轉型正義!

 

超額徵收:都市計畫?或炒作土地、侵害人權?揭開區段徵收的真相

 

區段徵收合憲嗎?

 

源自十九世紀的超額徵收(Excess Condemnation),與台灣區段徵收的狀況非常近似,與我們現在所面臨的問題也有很高的相似度。我們必須了解超額徵收在歐洲及美國是如何被實施及被放棄。

二十一世紀的台灣仍大肆實施建構於十九世紀、但在二十世紀初已被拋棄的區段徵收制度。

區段徵收剝奪了憲法對人民基本人權的保障,這個制度的實施是否有其正當性、合理性及合憲性?

「區段徵收」是中華民國特有的「土地徵收」制度,但後來在台灣延用實施下,政府從未依法支付高額價金來進行全區的照價收買。

 

十年前,苗栗大埔強拆張藥房的事件引發社會廣泛的關注。在那之後,許多類似的區段徵收個案也都引起土地被徵收人的強烈抗爭,如桃園航空城、台北社子島、林口A7、新北八里台北港、淡海新市鎮、竹北台知園區(璞玉計畫)、竹東二三重埔等,這是因為區段徵收剝奪了憲法對人民基本人權的保障。區段徵收的實施顯然已成為嚴重的社會問題,在這個時刻,台灣社會亟需盡快理解何謂區段徵收,並辨明這個制度的實施是否有其正當性、合理性及合憲性。

如此惡劣的情勢或許有機會隨著羅伯.庫斯曼教授《超額徵收》中譯本的出版而有所改觀。在本書中,庫斯曼教授以十九世紀及二十世紀初的美國為例,將土地徵收分為二大類:強制徵收(eminent domain)、超額徵收(excess condemnation),後者又可分為三個類別:殘餘地徵收(或稱附帶徵收、一併徵收)、為了保護某項公共建設而在其周圍所實施的有限度擴張徵收(台灣的法律制度似無此徵收),以及為了賺錢財政目的所實施的獲利徵收(即國內的區段徵收)。當時他為了撰寫這本書,還特地從美國遠至歐洲蒐集資料及進行移地研究,如法國、比利時、英國三個國家的實務經驗,而後在一戰期間從德國返回美國。本書也敘述美國各州當時所實施的眾多案例及法院的判決,內容詳實豐富,也具有很高的價值。雖然這本書出版於一百多年前的1917年,但書中所討論的主題與台灣區段徵收的狀況非常近似,與我們現在所面臨的問題也有很高的相似度。

在台灣,「土地徵收」主要分為「一般徵收」與「區段徵收」,其實施的關鍵都來自「都市計畫」。政府經常以「都市計畫」的手段,強制徵收人民的土地,以致引起抗爭。在國外,「超額徵收」是指政府透過強制徵收來獲取土地,其政策的重點在於政府徵收超過實際所需的土地。對都市規劃者來說,超額徵收是一種掌控都市實體環境發展的手段。在《超額徵收》一書中,庫斯曼教授探討了區段徵收的合憲性,他特別強調,如果只是為了賺錢財務目的而進行徵收,這絕非徵收的公共目的,這樣的徵收不僅違背了法律公平的保護原則,也牴觸了法律的正當行政程序,而這大抵是為何西方民主國家在二十世紀初都逐漸不再使用區段徵收的主因。

到了二十一世紀,台灣竟然還在大肆實施建構於十九世紀、至今大抵已被拋棄的區段徵收制度。即使超額徵收的廢止在國外已有一百多年的歷史,但由於政府不斷啟動區段徵收,並將其誤導為土地合作開發事業,以致國人受其蒙蔽而產生誤解。區段徵收的定義為何?又從何而來?在中華民國的法制史中,區段徵收最早出現於1930年所制訂的舊《土地法》中,該法後來於1946年做全面的修訂,成為現行的《土地法》。其中,區段徵收的定義規定於第212條第2項:「謂於一定區域內之土地,應重新分宗整理,而為全區土地之徵收。」但這個定義很不明確,而且賦予了政府非常大的權力。其立法緣由是為了仿照德國人於中國膠州灣租借區之開發前例:在地方建設開始之前,由政府先行「照價收買」擬建設地區的全部土地,防止私人壟斷土地。但在台灣,政府從未支付高額價金來進行全區的照價收買。

在解嚴三十多年後的今天,台灣的土地亟待解嚴。《超額徵收》這本書幫我們找尋到區段徵收的根源,找到了區段徵收的身分密碼。希望藉由本書的出版,能喚起大眾的共識,督促政府重視憲法對人民基本權利的保障,廢除侵害人權的區段徵收制度。

 

名人推薦

土地正義

蕭新煌中研院社會所特聘研究員

許雪姬中研院臺史所所長

李承嘉臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼校長

陳立夫國立政治大學地政學系教授

顏愛靜國立政治大學地政學系教授

陳東升國立臺灣大學社會系教授

范 雲國立臺灣大學社會系副教授

黃紹恆國立交通大學客家文化學院院長兼系主任

張怡敏臺北科技大學文化事業發展系助理教授

蔡培慧世新大學社會發展研究所副教授

管中祥國立中正大學傳播系教授

詹順貴苗栗大埔徵收案環境律師

林子淩惜根台灣協會秘書長

楊斯棓方寸管顧首席顧問/醫師

王美琇自由時報專欄作家

尤美女前立法委員/律師

 

「土地、住宅與空間的議題一直都是臺灣社會的核心問題,徐世榮教授鑽研這個研究主題已經有十多年,《土地正義》一書正是他長久學術心得的累積,內容非常深入與豐富,值得所有的讀者好好閱讀,可以說是臺灣土地課題研究的代表作品。

世榮兄在這本書充分揭櫫一種以公民權益為主體的土地正義觀,藉此評析耕者有其田、區段徵收、市地重劃等政策,是否完整符合公共利益和居民權益的比例原則。他的論點相當有批判性,促使我們過去一直認為是成功的政策背後所隱藏的問題,很有獨到的見解。

一般學者主要會專注在理論論述,但世榮兄是言行合一,對於不合理的土地徵收作為可以說是無役不與,總是衝到第一線,長期投入社會運動,從體制外來維護公眾權益,展現了公共知識分子的典範,令我非常佩服,也是當前學術界少有的實踐型學者。

本書是一部理論與實踐結合的成果,以嚴謹的分析來支撐社會運作,挑戰既有政策的限制,非常值得推薦給所有關心土地議題的朋友。」

──陳東升(臺大社會系教授)

 

「世榮老師真正做到不以學識服務權勢,而是用以濟弱扶傾,是薩伊德所定義公共知識份子的最佳詮釋者。」

──詹順貴(前苗栗大埔區段徵收案自救會律師、環保署副署長)

 

「一位從研究土地改革歷史,到義無反顧投身捍衛土地正義的行者,再次用心、用行動寫我們自己土地的歷史。」

──林子凌(惜根臺灣協會秘書長)

 

超額徵收

徐世榮(國立政治大學地政學系教授)專文導讀

李承嘉臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼校長

林佳和國立政治大學法學院副教授

林子淩惜根台灣協會秘書長

范 雲國立臺灣大學社會系副教授

胡博硯東吳大學法律學系教授

徐世榮國立政治大學地政學系教授

陳東升國立臺灣大學社會系教授

陳致曉台灣土地正義行動聯盟理事長

黃紹恆交通大學客家文化學院院長兼系主任

黃信勳法鼓文理學院環境與發展碩士學位學程助理教授兼心靈環保研究中心主任

黃益中台灣居住正義協會理事長 

張怡敏臺北科技大學文化事業發展系助理教授

詹順貴苗栗大埔徵收案環境律師

楊貴智律師/法律白話文站長

楊淑文國立政治大學法學院教授

楊斯棓方寸管顧首席顧問/醫師

管中祥國立中正大學傳播系教授/台灣公民行動影音紀錄協會理事長

廖麗敏中國科技大學財務金融系副教授兼會計室主任

廖桂賢臺北大學都市計劃研究所副教授

戴秀雄國立政治大學地政學系助理教授

顏愛靜國立政治大學地政學系退休/兼任教授

蕭新煌中研院社會所特聘研究員

(依姓氏筆畫排列)

 

「近年來,台灣的土地徵收引發許多爭議,其中尤以區段徵收的爭議最多,並且引發許多街頭抗爭。台灣區段徵收爭議的討論範疇雖然很廣,但卻極少探討區段徵收的本意。《超額徵收》一書,雖然是1917年的舊書,確正好填補了台灣在這方面的空白。在《超額徵收》一書中特別提出,區段徵收不是完全不能實施,但以區段徵收做為政府財政收入工具,絕對是一種誤謬。目前台灣實施區段徵收的時機很多,其中許多時機與政府財政收入有關,正可藉由本書的論點來檢討台灣的區段徵收。」

──李承嘉(臺北大學不動產與城鄉環境學系教授兼校長)

 

「土地徵收是國家對個人財產權的剝奪,在民主法治與極權專制國家也採行不同方法,國家可否利用區段徵收以遂行其租稅收入之目的,方法與手段是否選擇最小之損害,或有其他更好之替代方案,是否符合憲法第23條之規定等等,都值得我們深思。本書可提供我們思考與判斷上之重要參考價值。」

──楊淑文(國立政治大學法學院教授)

 

「土地徵收是國家取得土地的最後不得已手段,必須基於公益性、必要性、區位不可替代性之原則,依法定程序為之,並給予公平合理的完全補償,否則不得為之。而區段徵收是土地徵收的一種,自當依循上述原則行使,但我政府當局往往將之視為一定區域內土地全部予以徵收整體開發、自籌財源的農地變更使用手段,其實已經逾越憲法保障人民財產權之分際,而有重新檢討之必要。今《超額徵收》一書的出版,不僅讓人瞭解到實施超額徵收的原由,從解決殘餘地問題、增進公共建設效能,到獲得增值利益不等,更警惕我們當須深省現今區段徵收的合憲性,是一本地政、公共政策、法律界學者專家、執行業務公務員,以及初學者不可或缺的研習專著,謹此特予推薦,值得一讀再讀!」

──顏愛靜(國立政治大學地政學系退休/兼任教授)

 

「上世紀初在歐美即已飽受批判的超額徵收制度,近年來卻因著新自由主義式土地掠奪在全球擴張鞏固,而重現於各國的土地政策。讓這本百年前的鉅著,至今仍振聾發聵,值得我們精讀省思,啟發我們對徵收法制的檢討。」

──范雲(國立臺灣大學社會系副教授)

 

「很希望台灣的土地被徵收人及社會弱勢都能認清局勢,我們根本就不是活在一個民主立憲的國家,若以浮濫的土地徵收為例,我們其實是活在一個『以自由民主及愛台灣為名,實質卻是進行土地及人權掠奪』的類社會主義共產國度!這部憲法根本無法保護社會弱勢及其家園,當權者完全忽視憲法的存在,並恣意掠奪及侵害我們的權益,我們每一個人其實都是排隊等著當那個被掠奪的少數,有許多人排在前面,而且已經很不幸的遭遇到了。」

──徐世榮(國立政治大學地政學系教授)

 

「『用公權力協助權貴財團掠奪平民土地』是台灣炒房炒地國家政策的第一環。想了解當前台灣土地掠奪政策嗎?請看這本批判19世紀歐美國家『超額徵收』的鉅著。21世紀台灣,19世紀人權。早已被文明國家摒棄的這些侵犯人權政策,目前正在台灣以前瞻的『公共利益』為名,大規模、加速發生!別以為『超額徵收』和自己沒關係,每個人都有機會遇到!」

──陳致曉台灣土地正義行動聯盟理事長

 

「超額徵收,目的是想要攫取超額利潤。閱讀本書,就可以知道台灣地方政府為何不顧人民反對、農民抗議,一直樂此不疲。這本《超額徵收》,不僅值得全民閱讀,更是從政者都應該仔細閱讀看,並引以為鑑的好書!」

──詹順貴(苗栗大埔徵收案環境律師)

 

「台灣不當徵收,讓已非少數的人民在自己的土地上流離、傷心、甚至死亡,而不分黨派的政客們至今仍為所欲為地以『發展』之名為徵收利器,不斷地揮斬人民家園的根基,關心不當徵收及受迫害者,如何援助及自救──就從閱讀此書開始吧!」

──林子淩(惜根台灣協會秘書長)

 

「在全球生態多樣性枯竭、自然資源超限利用、氣候變遷的威脅之下,國土自然保育、永續發展已是國家發展之必須策略。然近年來台灣仍動輒以區段徵收浮濫開發,將珍貴的農綠地、人民珍視的家園轉為可炒作之建地,此乃不永續、不生態、不正義之愚蠢作為。藉由對區段徵收制度來源之認識,期待 《超額徵收》為台灣之短視敲一警鐘!」

──廖桂賢(臺北大學都市計劃研究所副教授)

 

「庫斯曼教授的《超額徵收》一書,為我們提供了重要的歷史借鏡,讓對區段徵收早已習以為的台灣,得以重新思考其正當性與合理性。」

──黃信勳(法鼓文理學院環境與發展碩士學位學程助理教授兼心靈環保研究中心主任)

土地正義

作者|徐世榮

國立政治大學地政學系學士及碩士、美國德拉瓦大學政治學系碩士、都市事務及公共政策學院博士。現任政治大學地政學系教授、台灣第三部門學會理事長、惜根台灣協會理事長,曾任台灣第三部門研究中心主任。他強調溝通實踐及行動參與,長期關注「土地正義」議題。他認為一個成熟的民主社會需要有蓬勃發展的公民社會。主要研究領域為土地政策、規劃理論、都市計畫及第三部門。著作《土地正義:從土地改革到土地徵收,一段被掩蓋、一再上演的歷史》獲106年第41屆金鼎獎最佳非文學類圖書獎。

 

口述簡介|賴彥如

台大外文系、社會系雙學士,台大城鄉所碩士。任職於非營利組織,從事社區營造、藝術策展及環境守護工作。與文史、空間、生態有關的事她都想了解,相信城市的偉大來自其包容小眾的能力。譯作散見於環境、文化、城鄉領域,譯有《合作住宅指南:用自決、永續、共居開啟生活新提案》、《如何謀殺一座城市:高房價、居民洗牌與爭取居住權的戰鬥》(合譯)、《城市造反:全球非典型都市規劃術》(合譯)等。

 

超額徵收

羅伯.庫斯曼Robert Eugene Cushman, 1889-1969

康乃爾大學行政學系戈德溫.史密斯榮譽退休教授,曾擔任行政學系系主任多年。他因專業成就受到矚目,而成為羅斯福總統的行政管理委員會成員以及美國藝術與科學學院院士。1913年《政治科學季評》(Political Science Quarterly)刊出庫斯曼的第一篇文章,從那時起直到離世,他每年出版書籍、文章和評論,為美國行政研究貢獻心力。他的著作範圍很廣,1925年出版的《重要憲法判例》(Leading Constitutional Decisions),後來發行了約12個版本,是他在大學部教授的主要領域;《獨立管制委員會》(Independent Regulatory Commissions)一書中比較了美國、英國和其他歐陸國家的行政程序;也寫過納粹破壞份子,他從1940年以來最主要的學術與寫作關懷是關於公民自由,在這個主題著墨甚多,他曾利用洛克菲勒基金會的補助金推出康乃爾大學出版社的公民自由專書。他是卓越的學者,有豐富的中央政府實務經驗,是1930-50年代康乃爾大學教師的一時之選。

超額徵收

賴彥如

台大外文系、社會系雙學士,台大城鄉所碩士。任職於非營利組織,從事社區營造、藝術策展及環境守護工作。與文史、空間、生態有關的事她都想了解,相信城市的偉大來自其包容小眾的能力。譯作散見於環境、文化、城鄉領域,譯有《合作住宅指南:用自決、永續、共居開啟生活新提案》、《如何謀殺一座城市:高房價、居民洗牌與爭取居住權的戰鬥》(合譯)、《城市造反:全球非典型都市規劃術》(合譯)等。

土地正義

推薦序(節錄)

讀《土地正義》有感

許雪姬(中央研究院臺灣史研究所研究員)

 

一、再讀〈懷念張森文大哥〉

再讀一次徐世榮教授〈懷念張森文大哥〉一文,仍然掉下眼淚。第一次讀時,才知道大埔案原來這麼慘,也才能理解陳為廷為什麼要向官賊丟鞋子。但這一次我由書中娓娓道來臺灣的土地徵收,再次看大埔案,竟是這樣的怵目驚心,才更能明瞭張森文先生的痛,痛徹心腑。原來政府是這樣粗暴地「徵收」人民的土地,地方政府迫於派系、建商的壓力,利用市地重劃、一般徵收、區段徵收,壓低補償地價,拉高土地價格,讓原居住戶的抵價地因地價高而減少坪數,也為了補財政虧損的大洞,不惜一再的「合」法徵收。這些作為,美其名是為了公共設施的取得,卻毫不尊重原有地主,也絲毫不顧及憲法規定應保障人民之生存權、工作權及財產權之規定。張森文先生的藥房原有二十多坪,卻已被徵收兩次,而減到六坪,為了竹南科學園區周遭農地的炒作、開發,最後連這六坪也不保,而且在「天賜良機」之下給拆毀了。

人民的聲音政府聽得到嗎?怎忍心讓犧牲的弱勢者再被社會給犧牲掉?為了與公平正義站在一起,徐教授在200812月「農村再生條例」通過後,為了關心農村與農業,出與夥伴成立「臺灣農村陣線」,初由農村調查開始,由調查中發現土地徵收的問題,乃全身投入。只要在缺少土地正義的會議、土地現場,都可以看見他和他的朋友挺身而出,以行動支援社會的犧牲者;進而研究臺灣的土地問題,而能在「土地徵收條例」修法時盡力,讓20121月通過的修法,加入三之二條,對於要徵收的土地必須做公益性和必要性的評估;在第十條第三項加入特定農業區經行政院核定為重大建設需辦理徵收者,若有爭議,應依行政程序法舉行聽證。

可惜的是,原本聽證會的範圍是包括所有的徵收案,只要被徵收人要求召開聽證會即必須召開,但國民黨政府反對,故辦聽證會的只限於「特定農業區」,功敗垂成,但這已是一頁重要而難得的歷史記錄,表示著一個走出學術、進入田野的學者,所做出的具體貢獻。

 

二、土地的歷史原來是這様的

臺灣土地史本來就是臺灣史研究的範疇,但迄今沒有一個歷史學者通盤研究戰後臺灣土地史,令人汗顏。徐教授在這本書中先說明自己如何在從事田野時受到莫大的衝擊,體認到土地問題是臺灣社會問題重要的部分,土地的分配、使用問題是臺灣史的關鍵問題,因而走入土地問題的研究。他首先處理「三七五減租的問題」,說明在中國施行的「二五減租」之失敗,以如此之經驗要在臺灣實施三七五減租,之所以能成功,和省參議會的支持、以及發佈戒嚴令有關。在實施三七五減租的過程中,只有行政命令而沒有法律根據,而且刻意強調業佃衝突,並對「地主」汙名化,臺灣到底有多少地主?有多少地才是地主?這些並未有過細密的研究,即使如此,若與之後的耕者有其田相比,仍是利大於弊,對地主的傷害較小。三七五過後接著是耕者有其田,頒佈「耕者有其田條例」、「施行細則」,這是在日治時期所做的調查做基礎下,進行總歸戶,再依政府規定,個人私有土地可以保留中等水田三甲,若上等則減半、下等則保留四甲五分。由於吳國楨省主席對施行細則有不同的意見,19534月才公佈,而這年的一月已開始調訓相關人員,51日就開始徵收地方的土地。在沒有法律依據,倉促進行,缺點難免。其中耕者有其田最大的問題在於徵收共耕地,該地都是小面積的土地所有人,主要原因是臺灣擁有二甲以下土地的持有者高達87%,能被徵收的個人的耕地才三萬多甲,似不必為此而大費周章;於是才把持有土地最高比例的「共有耕地」將近十萬甲納入,這一來原本只有一甲以下土地的共有耕地所有者,反而成為被徵收的對象,求告無門,這種對小土地所有者的剝奪行為,罄竹難書其罪悪。另外,只要有土地出租的,不論大小,土地所有者都被認定為地主,更是沒有天良。往後的補救措施也只是亡羊補牢罷了,因為傷害已經造成。臺灣實施耕者有其田,被執政者不斷吹噓為「成功」,之所以能徹底執行,主要原因是這些新來的統治者在臺灣放領土地,才能「拿人家的拳頭拇去撞石獅」;而「成功」不只在土地問題的表面上,而是讓獲得土地的佃農,成為國民黨的樁腳;更輕易地切斷向來地主和佃農的關係,而得以扶助另一批親國民黨的社會領導階層和派系。至於「公地放領」,戰後國府接收的公有地共有18萬多甲,其中由資源委員會掌控的台糖接收12萬甲。原本陳儀在19461231日公布「臺灣省公有耕地放租辦法」,想將在日治時台糖半強迫徵收、購買的土地,租給現耕農民,將來優先放領給現耕農民。但資委會反對,國府並將土地登記在台糖下,台糖又撤佃,自僱工人經營,引起更大的風波。1951年美國顧問雷正琪來臺考察土地問題,抨擊國府變相保留公有土地的作法,應該釋出更多的土地,國府才不得不改弦更張。然而此一放領,卻部分放領給與土地無緣故關係的退役軍人,而台糖放領的土地也不過44551甲而已。徐教授在研究後下的結論是:這是個充滿殖民者色彩、開倒車的決策,可知當時國民黨政府並沒把臺灣人當「國民」看待。這是何等沉重的控訴。

 

三、「土地」為何不能正義

從本書第五至七章,徐教授針對「土地徵收」的六要件做一番敍述,最重要的命題是要揭出國民黨政府向來「都靠都市計劃來控制派系」、「用都市計劃來攏絡派系」,讓他們能夠炒作土地賺錢,並補地方財政的不足。而土地徵收一般分成一般徵收(臺南鐵路地下化)、區段徵收(桃園航空城)、市地重劃(臺中的自辦市地重劃)。向來民主國家因公共建設而需要土地,必須付出很高的價格買地,或用等值的土地交換,不採徵收的下策,但臺灣往往視土地徴收為優先的手段,要人民做出犧牲。國府甚至有特殊的區段徵收,為一般國家所不採的辦法。而要被徵收的土地,不需經過所有者同意,即能強制剝奪其財產權、生存權與人性尊嚴。美其名,徵收之前都要「土地徵收審議委員會」通過。其程序是由地方政府來擬訂都市計劃,並附帶決議要用一般徵收還是區段徵收,而後送到「都市計畫委員會」審理,通常都迅速通過,這就是徵收浮濫的原因。至於「土地徵收審議委員會」的委員是如何組成的?真能客觀中立嗎?這中間行政官僚占將近一半,政府只要再掌握某些學者和社會熱心人士的委員,即可順利通過。徐教授指出:「很多專家其實都是聽命於人,是非常政治的。」

徐教授所屬的「農陣」製作出「全國浮濫徴收總表」、「全國浮濫徵收地圖」,指出不合理徵收的地塊,各地都設有「自救會」,能否得救?難以逆料。其中士林文林苑、苗栗大埔張(森文)藥房、臺南鐵道地下化都是著名的例子。農陣的介入協助,常被視為搞破壞的外來者,不受歡迎。但徐教授等仍堅定地與公平正義站在一起,令人敬佩。

 

四、轉型正義中的土地問題

近十多年來轉型正義喊得震天價響,但轉型正義的內容不夠具體,而且也沒有徹底執行的方案,以及有能力的執行者。就以調查不當國民黨黨產一事而言,只知道錢項的追查,對於國民黨黨國不分時期(2000年以前)留下來的中央黨部(包括海工、文工、組工等會)、省黨部的檔案,是否被「送出國外」或甚至銷毀,沒有一位民進黨政府的官員對此有所發言,有的只有國史館偉大到不管該館的「歷史檔案」要將之全部「拂下」給幾乎沒有歷史研究者的檔案管理局,還要別的單位一起「拂下」。至於對政治受難者的轉型正義,要追出加害者,但是政府從未對白色恐怖時期的受難案件進行全面的研究,有的只在對尚活著的受難者進行口述歷史、拍攝影像記錄;對於真正的案頭、被判死刑者,卻未進行研究;而有些受難者及其家屬更在意的是增加「補償費」,而非進行研究、究責加害者。至於土地問題,是否也有轉型正義的需要?絕對需要,所以徐教授說:「最令我難過並想為他們發聲的,是土地被徵收的共有出租耕地地主。他們的土地在1953年被徵收後,生活一夕變色,衝擊實在太大了。當時的歷史文件還記載著:雖然他們哭著向政府機構哀求,卻無法改變被徵收的命運。這是一段被掩蓋的歷史,都已經過了六十多年,仍沒辦法還他們公道,我們這些學者實在太不努力了。」

政府能否以加稅和增收較高的土地增值稅,來補充地方預算的不足?土地徴收若不符合六大要件不能輕率徵收,若經徵收,土地所有者必須取得不打折的賠償。亦即上述土地問題的解決,應包含在轉型正義的要項中。而早期民營唐榮鐵工廠被以總動員法收為省營,這樣的案子有沒有重啓調查的可能性。

 

五、以我的田野經驗來理解這本書

我個人原本研究制度史,下田野的空間較少,然而我因從事口述歷史、研究家族史、調查傳統建築,因而在田野中得到許多書本上得不到的知識,可成為瞭解本書重要的基礎。1986年我進行唐榮鐵工廠董事長唐傳宗的訪問,想了解其鐵工廠何以被省政府接收?他的朋友常聽他罵:「賊仔政府、土匪仔黨」,以示對政府的不滿,在訪問時他偶爾也會以三字經斥罵政府。一度擁有4,000名員工的大鋼鐵廠,最後卻變成只能做針車的「針」,相差太大,從這次訪談,我才知道天下「無不是之政府」,受到了第一次的震撼教育。

1988-89年為了研究臺中龍井林家,在臺中賃居一年,進行我第一次、較長期的田野調查,他們是當地的地主,不可能不受到土地改革的影響,他們五個祭祀公業有幾十甲地,但被徵收到不到二十甲;之後又因龍井為農地重劃最先施行的地區,我這才對耕者有其田有點概念,也才瞭解農地重劃產生的問題。但因為報導人本身在鄉公所任職,他是說服族人、鄉人配合政府施政的人,所以語多保留,而且往好的方面講。但我在鄉間聽到一句「給政府三七五去」,這句話和政府宣傳「三七五新娘」中的三七五大異其趣。1991年我受臺中縣文化局委託,進行臺中縣的民宅調查,由於那時還有的傳統民宅,多半建在日治時期,我常請教他們的問題之一是,過去你們有多少土地?其中豐原的13座傳統民宅宅主,無不用三字經伺候政府,以發洩他們對土地被徵收的怒氣。而這三個例子,我只是把它們寫入書中或記入腦中,從未直接去探討土地問題,更沒有主動發掘土地問題,或投身於社會運動,仍只在研究室中做我的研究工作。比起徐教授的起而行,我還真是冥頑不靈。

 

超額徵收

導讀:廢除區段徵收制度(節錄)

文/徐世榮(國立政治大學地政學系教授)

 

《超額徵收》內容簡介

本書從不同的面向探索區段徵收,共分成七章,每一章都非常精彩,很值得仔細閱讀,讀者將發現其所探討的主題與我們現在因區段徵收而面臨的問題,竟然有那麼高度的相似性。

第一章為「超額徵收理論」,為超額進行定義及分類,作者將超額徵收定義為:「可以被視為國家或城市所採取的一種政策手段,為了興建公共建設(public improvement),基於徵收權的施行,取得超過公共建設實際所需的土地,其後將過剩的土地出售或租賃。」為何歐洲及美國要採取超額徵收?其理由大概有三:第一、為了要解決殘餘地問題,這是因為公共建設後往往會產生許多零星的殘餘地,無法有效使用,因此政府一併將其徵收,未來將其出售給毗鄰的所有權人,在經過重劃之後,可以促進整區的土地使用。第二、為了要保護公共建設的美觀及效能,避免鄰近公共建設附近的土地使用危害了該公共建設,因此將其附近一定距離內的土地一起徵收,之後再設定相關土地使用限制,將其出售或進行租賃。第三、則純粹只是為了賺錢,這是因為公共建設需要花費一大筆的金額,若以一條高速公路為例,政府不僅徵收公路本身所需的土地,還連帶地把道路兩旁的土地都徵收了,等公路興建完畢,其兩旁地價也上漲了,這時再將徵收來的過剩土地出售,企圖由此填補公共建設的費用,甚至賺取大筆的利潤。這三大類分別可將其稱為殘餘地徵收、有限度的擴張徵收,以及區段徵收。

第二章為「超額徵收與殘餘地問題」。若以興建公路為例,恐會產生許多的殘餘地,這會產生四種對於公益或私利的危害:第一、它們因公共建設而產生,很可能會抵銷該公共建設原本的功能,甚至阻礙周邊街區的發展。第二、城市會面臨必然的財政損失,因為這些殘餘地恐會影響周邊區域的整體發展,而導致整個區域不再具有吸引力,城市因此損失了大筆稅收。第三、不僅殘餘地擁有者會有很大的損失,其毗鄰地所有權人恐怕也會很慘,他的土地因為與公共建設之間隔著一塊或數塊殘餘地,致使其並未因為公共建設而產生預期的增值,甚至還會帶來損失。第四、這些殘餘地的形狀可能都太難看,因而產生了許多危害。

如何解決棘手的殘餘地問題?第一、可透過所有權人自主的重劃來予以解決,但若所有權人不願意配合,這就行不通了。第二、與前述方法相去不遠,在政府協助下進行重劃,其缺點仍然是所有權人未必會同意。第三、公權力介入,強制重劃殘餘地,此處則介紹德國著名的《阿迪克斯法》,這或可讓我們理解為何德國以土地重劃而聲名遠播。第四、若有殘餘地要出售,政府可以考慮購買。第五、若殘餘地要出售,政府必須責無旁貸地予以購買,不過這個方案圖利及保障的對象可能是所有權人,而不是社會大眾。由於以上方法皆有其缺陷,以致於超額徵收因此被看好,認為它或許能夠妥善解決複雜的殘餘地問題。

第三章為「以超額徵收保護公共建設」。這多半是因為美學上的保護,但並不侷限於此,因為一個美麗的公園也會與公共衛生及休閒遊憩脫離不了關係,超額徵收的運作可能會與採光、空氣品質、便利性及一般實用性有關。這涉及城市可以額外多徵收一些土地以備未來的需要,未來若不需要,則可將其出售。但對於許多市民而言,這似乎是賦予了城市隨意進行徵收的權力,是極為不當的作法;此外,這恐怕也會帶來嚴重的行政弊端,有學者因此主張用警察權(police power)來限制土地的使用,但這樣的作法恐也有其限制。因此,又有人主張徵收地役權(easements),但是對其最主要的批評則是可能無法發揮原先預期的效果,繼而有人主張施行超額徵收。然而,對此還是有許多不同的意見:第一、這恐會為城市帶來嚴重的財務風險;第二、它會對私人財產權過分干預,進而侵犯了私人財產權。

第四章為「以超額徵收獲得增值利益或賺錢」。這個政策的支持者主張超額徵收是安全又有效支付公共建設費用的方法,甚至可因此創造可觀的盈餘。然而,超額徵收並非是唯一賺錢的手段,政府至少有兩個其他的方法可以獲利,一為特別受益費(special assessments),另一則為增值稅(increment taxes),這兩個方法對私人財產權的干預比超額徵收和緩許多。

但是,特別受益費有回收總額的限制,僅能回收城市針對興辦公共建設的支出成本,它也受拘束於所實施的範圍是限定於公共建設周邊的地產,至於空間距離該多遠,往往引發爭議。而增值稅的不同之處,在於它並非針對公共建設的興建成本,而是對於該建設所造成的地產增值來課取,因此不受限於興辦公共建設的支出成本,惟美國在當時並沒有任何一州徵收增值稅,其主要是運用於歐洲,如英國、德國。其問題是應該課取多少的增值?應該保留多少比例的增值予所有權人?這些都是很難纏的問題。

因此,就考量到使用超額徵收而不是增值稅來擷取增值的利益,但縱然如此,在當時的美國也僅出現非常零星的個案,而且也只是運用它來取得殘餘地,而不是將其當成是融資公共建設的手段。對台灣而言,這一點非常的重要,因為台灣實施區段徵收的經驗太過於浮濫。雖然俄亥俄州克里夫蘭市及麻州波士頓市曾經提出超額徵收的方案,惟後來皆沒有真正實施,這是因為它伴隨著高度的財務風險。至於加拿大就曾經有過成功的個案,而許多歐洲城市也有實施超額徵收的經驗。如法國巴黎曾在1852年通過法令授權以超額徵收來處理剩餘土地,但最後結果顯示它似乎是失敗了,最高行政法後來也嚴格限制了超額徵收的數量,這使得法國後來也少有以超額徵收來賺錢的例子了。

比利時則不同,雖然當時超額徵收已成為推動公共建設時長期落實的政策,但是布魯塞爾卻曾因為超額徵收而造成嚴重的城市災難,市政府差一點就破產了,因此後來也將其放棄了。至於英國,雖然也實施過,但其成效卻也是非常的可議,並不算成功,因為「原本想要取得增值利益的建設案,最後卻淪為揮霍成本的開發」。再加上,不論是倫敦郡議會或是曼徹斯特,往往都很難賣出這些徵收來的土地,政府必須不斷地進行公開拍賣來釋出這些超額徵收的土地,但依舊乏人問津,這種情況與現在台灣許多直轄市及縣市無法拍賣掉區段徵收後的配餘地非常的類似(如新北市八里台北港、苗栗及彰化高鐵特定區等)。

第五章為「超額徵收的財政利得與風險」。那些宣稱市政府會因為超額徵收而獲利的論述,是建立在三個假設:第一、市政府以近似實價的合理價格徵收過剩的土地,第二、興辦公共建設必然會增加所徵收之過剩土地的價值,第三、市政府會比照增值後的價格來轉賣或租賃該土地。這三點非常的重要,因為任何公共建設事業計畫若不能符合上述的假設,就很有可能讓市政府嚴重虧損,而不是賺錢。然而,若以英國為例,土地徵收的補償金額是由審議團決定,依慣例審議團除了會決定高額的補償金,還會把事業計畫的增值利益交付給所有權人,另外還要再外加10%的金額,這使得這個補償價格遠高於市場公平的交易價格。換言之,在英國及法國除了要補償土地的市場價格,另外還需支付一筆商業利益或信譽受損的補償金,而其金額往往是非常高昂。

再者,剩餘土地的預期升值或許根本不會發生,或者要花很久的時間才會實現,在市政府獲得增值利益之前,利息費用和稅的損失很可能就早已把任何可能的淨收益都吃掉了。而官方加諸於剩餘土地的未來使用限制,也很容易在出售土地時減損其市場價格。此外,管理不善或無效率的行政運作體系也會嚴重危及超額徵收的財務效果,而形成極高的財務風險。因此,本章的最後結論第一點即指出,超額徵收計畫的虧損風險實在太高了,因此無法合理化採取此法作為財務手段的必要性。

第六章為「超額徵收的行政管理」。這一章是在討論如何把超額徵收的一般原則轉化成為實際運作的法規制度,即市政府在實施這個政策時,權力應體現在哪些方面?制度該如何設計?該受到什麼約束?又該如何執行這個制度?這些問題都非常重要,但至今仍然莫衷一是,沒有任何一州或國家提出的憲法修正案或法令是與另一州或別的國家完全相同的。縱然如此,美國各州卻都反對立法機構在無憲法的明確授權下,強制將此政策納入於法規,這主要是因為超額徵收是政府其中一個最專制的權力──也就是強制徵收權──提供了寬鬆的解釋機會,個人財產權因此深受影響。這一點也很值得我們重視,因為台灣現今所施行的區段徵收並沒有憲法的授權。

庫斯曼教授在這一章蒐集了非常重要的資訊,以製作表格的方式清楚的告訴我們美國哪些州已有「超額徵收的憲法修正案」,哪些州則是有「超額徵收的法令規定」,以及其各自的主要內容為何,這些都非常有參考價值。最後庫斯曼教授做了重要的總結:如果要實施超額徵收,那麼他主張憲法裡就應該要有賦予超額徵收權力的條文,而他認為該條文應該具備七個重點,這非常重要,很值得參考。最後,各州若要依據憲法來訂定一般的法規,並將超額徵收權授予州的地方行政機關,那麼其必要條文應該包含哪些重點,庫斯曼教授也清楚列出簡要大綱。

第七章為「超額徵收的合憲性」。超額徵收在美國所遇到最為棘手的問題,就是其合憲性一直受到嚴厲的質疑,其是否合憲的課題必須優先解決。這一章觸及了強制徵收(eminent domain)的重要規範,如聯邦憲法修正案第5條及14條,其中非常關鍵的涉及了「公共使用」(public use)的解釋。庫斯曼教授指出法院一直不願聲明「公共使用」一詞的一般定義,也因此賦予這個名詞的彈性,得以擴充為其他的解釋內容。其大概有兩類解釋:第一類是將「公共使用」解釋為「為公眾使用」,這個解釋相當清晰且合情合理;第二類解釋則是將「公共使用」擴張解釋為「公共利益或對大眾有利」,這是一個比較自由派的觀點,但其普遍接受度不高,可能也無法代表官方的觀點。

由於超額徵收涉及從某人身上剝奪其所擁有的土地,轉而供其他私人使用,這不但與「為公眾使用」相違背,也涉及違背了「基本法」(the law of the land),即自由人(freeman)原則上不應被剝奪其所有權、自由及基本人權,或受到禁止、驅逐,或以任何方式傷害、剝奪個人生命、自由和財產。即使只是徵收殘餘地,1834年紐約州最高法院也予以否決。之後,麻州也碰到類似的個案,麻州最高法院也有相同否決的判決,其主張為「宗地(lot)的殘餘數量不該破壞原則」,而這個原則即徵收必須為公共使用。這兩個案例所建立的法理非常重要,在美國絕大部分的州法院都是同意的。麻州議會曾經想突破這個限制,但徒勞無功:即使是殘餘地的徵收,也必須具備公共便利性及必要性,否則就是違憲,因為其本質上還是屬於私人,而非公共目的。後來馬里蘭州及賓州都有其他類似的判決,對於允許政府依規定強制徵收市民的土地,但後來卻將該產權轉移給另一個人,法院都針對這一點提出嚴厲的譴責。此外,庫斯曼教授甚至在結論時特別強調,如果只是為了賺錢的財務目的而進行徵收,這絕非屬於徵收的公共目的,這樣的徵收不僅違背了法律公平保護原則,也牴觸了法律的正當行政程序。這樣的結論非常值得台灣參考,而這大抵就是為什麼西方民主國家在二十世紀初期就都逐漸不再使用區段徵收的主因了。這樣的結論非常值得重視!

 

摘文

 

土地正義

第七章 土地徵收的要件(節錄)

 

地方政府的兩大財源:區段徵收、市地重劃

「一般徵收」與「區段徵收」都被歸類在「土地徵收」的大項底下。「一般徵收」只能領錢,也就是現金補償,如南鐵地下化案;「區段徵收」則可以選擇領土地或領錢,如苗栗大埔案。臺灣的「區段徵收」是徵收農地,將農地變更為建地或住宅區、商業區,再依徵收當時的土地總價,換算等值的土地領回,稱做「抵價地」。舉例來說,如果農地當初的徵收價格是一坪十萬,徵收一百坪,總徵收金額為一千萬,土地變更為商業區後,一坪土地價值一百萬,地主就只能領回十坪土地。最大的問題在於:原有農地價格以及開發後的建地價格,兩邊的價格都是政府在決定,其中的「眉角」就是,政府左手把農地價格拉低、右手把建地價格拉高,兩邊都是政府的操作,而且開發的費用也往往會有灌水的現象。

透過「區段徵收」,政府可拿到約徵收總面積三分之一的土地,稱做「配餘地」――政府標售時使用的法律名稱是「可建築用地」,而民間不動產或仲介則俗稱「配餘地」。「市地重劃」需民間自費,若民間不出錢,由政府來幫忙辦理重劃,那重劃的費用就用部分土地抵給政府。抵給政府的土地稱為「抵費地」,未來政府再將「抵費地」進行標售,回收成本。

透過「區段徵收」和「市地重劃」,地方政府取得「配餘地」與「抵費地」並標售,所獲得的土地收益,是地方政府最重要的兩項財源,俗稱為「地政的兩大手段」。桃園、新竹、苗栗等縣市政府就是一直運用「區段徵收」來賺錢。臺中七期重劃區光是標售「抵費地」,讓臺中市政府賺了三百億,只是地方政府的財政缺口實在太大,還是補不起來。但在雲林這種農業縣市,這招就不管用了。

 

「區段徵收」的本質:地方政府以「合作開發」之名行徵收之實

我原本對「區段徵收」並不十分了解,後來因為介入大埔案而深入探討「區段徵收」,才赫然發現「區段徵收」本身的定義很有問題。早期《土地法》就有「區段徵收」這個名詞,但沒有定義,只寫著「全區徵收,規劃開發」。直到1986年修改《平均地權條例》,才在修正前言的解釋欄中對「區段徵收」進行定義:「政府強制民間一定要參與的土地合作開發事業。」

雖然條文這麼寫,但政府徵收時卻只強調後面那句「土地合作開發事業」,讓徵收看起來像是民間的「合建」,一方出地、另一方出資金和技術,事成後再依比例分配,卻不談前面那句「強制參加」。「合作開發事業」應該是可以談條件,直到雙方合意接受,「區段徵收」則沒得談。政府「強制」人民參加,又宣稱是「合作」開發事業,實在是很矛盾。

「強制」是一隻藏在背後的手,「合作開發事業」則是擺在前面虛假的幌子。美其名是「共享開發利益」,但它的本質其實是「徵收」;既然本質是「徵收」,就必須符合前述的「徵收六大要件」。但政府卻強調這是「土地合作開發事業」,與「徵收」不同,所以不需符合徵收要件,這是最關鍵的事情。

政府內部有一批人長期與建商財團同聲應和,希望將「區段徵收」從《土地徵收條例》中移除,單獨另訂法則,他們認為「區段徵收」不是「徵收」,是合作開發事業。但是,我們的觀點是,「區段徵收」的本質還是「徵收」,目前也仍然制訂在《土地徵收條例》裡。我認為應該廢止「區段徵收」,而不是獨立出來成為另一個法,既然它的本質是「徵收」,何必遮遮掩掩地騙人?

19992月制訂的《土地徵收條例》,把本來散布在《土地法》及《平均地權條例》中的土地徵收條文整理集中,但並未修改內容。《土地徵收條例》第三條為「一般徵收」、第四條為「區段徵收」,其條文內容非常恐怖,幾乎無所不包:

「一、新設都市地區之全部或一部,實施開發建設者。二、舊都市地區為公共安全、衛生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者。三、都市土地之農業區、保護區變更為建築用地或工業區變更為住宅區、商業區者。四、非都市土地實施開發建設者。五、農村社區為加強公共設施、改善公共衛生之需要或配合農業發展之規劃實施更新者。」

 

根據條文內容,臺灣幾乎每個地方都可以被「區段徵收」。

 

 

超額徵收

 

第一章 超額徵收理論

即使超額徵收已有近百年的歷史,卻有幾個因素導致人們對其一無所知,因此對它感到陌生也是合情合理的。首先,這個標題不甚清晰的政策是源自於歐洲國家,只有在英國、法國和比利時通過試驗階段,然而「超額徵收」(excess condemnation)這名稱卻是相當晚近的美式詞彙。歐洲人可能熟悉那個政策本身,卻認不出它的美國名字。而在美國,不僅這個名詞和政策都過於新穎,企圖啟動超額徵收手段或將之合法化,都僅限於零星幾個地方而已。在這些地方之外,除了少數政府官員和都市規劃專家,沒什麼人對此一機制感興趣,或者根本不知其所以然。「超額徵收」一詞,就算經過了很漫長的時間,對一般人來說還是個十分模糊的概念。

不只政策本身把人搞糊塗了,「超額徵收」一詞更難從字面上來理解,不管理論面或實踐面都無法一言以蔽之。它始終是個複雜的政策,形式和目的千變萬化。一旦說起超額徵收,很可能還得費勁解釋現在說的到底是各式超額徵收中的哪一種。

不過,要定義超額徵收還是辦得到的,而且還要涵蓋它的基本特徵。概括說來,超額徵收可以被視為國家或城市採取的一種政策手段,為了興建公共建設(public improvement),基於徵收權取得超過公共建設實際所需的土地,其後將過剩的土地出售或租賃。從某種意義上,去詳述國家或城市將會處理剩餘資產顯得有點多餘,因為若不這樣做,超收就沒有足夠的誘因,也就不會發展出這樣一套制度了。此外,如果城市沒辦法把過剩土地賣掉或出租,它就會被迫要持有或使用這些土地,而以這種方式被城市持有或利用的土地,說是因為「超過」(excess) 需要而被徵收似乎不太恰當。超額徵收政策的重點在於,是由政府來徵收超過實際需求的土地。

超額徵收有兩點需要好好深思。首先值得留意的是,這個政策允許公權力當局徵收土地,1911年威斯康辛州的立法機關通過一條法令,允許所有第一級城市的土地管理委員會「以城市之名義,以購買、租賃、契約或贈與等任一手段,取得任何現有或預定之公園或綠道一千英尺以內範圍之土地及其改良物,並可出售、抵押貸款、租賃或以任何方式售賣該地之契約……」這道法令有時會被稱為超額徵收法。實際上,它只能用於超購,其條款並未賦予在未取得所有者同意的情況下,就強佔私有財產的權力。在其他州,法令施行的情境是,假如某人的部分資產已被強制徵收,而他不想繼續持有剩餘財產,城市可能被迫將其全部資產買下。但回到剛剛的討論,即使取得的土地超過實際公共所需,這些多出來的土地也並非徵收而得,而是買來的。除非這些剩餘土地是透過強制徵收(eminent domain)取得,否則就不應將此手段稱為超額徵收。

第二點,超額徵收牽涉到「過量」徵收(in excess)私人土地,也就是說,超過實際用於公共建設所需要的土地面積。在這裡,大可不必去討論美國法律中的強制徵收究竟是基於哪些目的,容許公權力可以取得私人財產。只要知道在近期施行超額徵收法案之前,國家或城市通常是基於公共建設需要才會徵收所需要的全部土地,像是興建高速公路、公園、公共建設。超額徵收意味著透過強制徵收獲取土地,卻不是為了這些常見的目的,因此其徵收的土地範圍完全落在那些建成或改善過的街道或公園之外。

 

第二章 超額徵收與殘餘地的問題

在興建公共建設時,有兩種造成殘餘地的可能。第一種是拓寬現有的高速公路或公共空間,或者開闢一條平行緊鄰舊路的新道路。城市裡的房地產通常呈現一種棋盤式的分布,如此每個持有者便可分到方正或長形的土地。當然,這意味著同一條街上,切分相鄰土地的邊界線將會和街道呈現垂直的角度。大家都知道把街道拓寬不會改變這樣的情況,也不太會讓街道沿線隨便散落著畸零地塊。但假如拓寬的規模適中、取得的新土地又能平均地來自街道兩邊,其實老街的拓寬工程不一定會產生閒置地塊。雖然某些案例的拓寬工程比較極端,或者情勢所逼,得從街道的其中一邊取得所有土地。在擁擠的地段,個人持有的地塊深度不深,造成各相鄰土地的所有權人最後的土地寬度還是和以前一樣,但是深度只剩下幾尺。換言之,新拓寬的街道可能只分布在整條路線的單側,或者兩側都拓寬,而沿著道路邊緣的土地分屬多個所有權人持有,他們剩下的地塊淺到只能立個布告欄或柵欄,而沒有任何其他用處。

不久前,紐約的一項重大建設就產生了類似問題。跨越東河(East River)的威廉斯堡大橋(Williamsburg Bridge)為了開闢一條聯絡道,決定要拓寬德蘭西街(Delancey Street),在包厘街(Bowery Street)西側延續聯絡道工程,也就是現在的肯莫街(Kenmare Street)。這個工程完成的時候,新建的公路周邊都是不到十尺深的狹長土地,有些地段的深度甚至不到一尺。這些殘餘地的持有者不僅無法像同一條街上的其他所有權人享有巨大的利益,也沒有像其他任何人可以從中得到好處。沒必要繼續敘述類似的案例──它們經常伴隨著各種公共建設而來,雖然因為公共建設產生的殘餘地塊不比其他原因來得多,但是當殘餘地出現的時候,往往會圍繞著街區或公共空間,規模驚人,也嚴重損害每一個所有權人的利益。

即使一般產生殘餘地的原因有點不同,它們造成的影響跟上述類型的殘餘地卻差不多。棋盤式街道和私有地在美國城市非常普遍,顯然一條新的高速公路不可能斜切過劃定的區域,卻不把原本長條形或正方形的土地切割成各種奇形怪狀的多邊形或者留下小塊的楔形碎地。有時候這些殘餘地小到幾乎全無用處,有時候它們被利用的方式貶損了周邊的景觀,也削弱了整體街區的功能。它們不太可能、通常也不會一路沿著整條公路,而是頻繁間隔地出現,對比周邊光鮮亮麗的建設顯得礙眼。在德國,當城市要開闢街道或者重劃土地,會盡可能維持私有地的既有分界,盡量不造成殘餘地,以降低其負面影響。但即使如此戒慎小心,都還不足以根除這個惱人的狀況。在美國,並沒有像德國採取這種預防措施,也因此弊害叢生,情勢非常的嚴峻。

 

第三章 以超額徵收保護公共建設

實施超額徵收其中一個主要目的是要保護公共建設,避免周邊土地的使用方式直接或間接損害這些設施,也避免這些設施被使用到極致。

這些作法多半都是美學上的保護,超額徵收有時會被形容成宣傳「美麗城市」的一種手段。不過,把超額徵收看作只是為了推動城市美學可就錯了。就像都市規劃不只有藝術家和建築師參與其中的運作;一個美麗的公園也會與公共衛生和休閒脫不了關係,是故超額徵收提供的保障不僅限於公共建設的外觀,還與它的運作狀況、採光、空氣品質、便利性和一般實用性有關。本章就是要討論超額徵收如何作為一個保護公共建設的手段。

有些人把超額徵收當作一種維護當代城市美感和舒適的手段,因此極力主張用這個方法來取得、保留適當的公共建築用地。這個問題有一些獨特有趣的面向,值得在進入比較整體性的討論之前先處理這個問題。

公共建築用地的問題在美國城市已經是舊聞了,而且變得越來越嚴重。這個問題的起因,乃是由於城市一直用非商業式不切實際的方法來取得公共建築所需要的土地。

 

第四章 以超額徵收來獲得增值利益或賺錢

在前面的章節裡,超額徵收已被檢視評估一番,與其把它當作一種財務手段,不如說它也是一個解決特定都市規劃問題直接及有效的方法,以此來成就重要的社會及美學目標。控制殘餘地、公園或林蔭道周圍的地產有其重要性,事實上,若有必要,不管實施控制得花多少錢都必須得做。超額徵收常常是唯一能夠有效執行某些必要事務的手段。假如它確實比較花錢,就該冷靜地看待這筆支出。就像佘特萊夫(Flavel Shurtleff)的樂觀名言:「它就是手術的帳單,帳單數字的多寡並不影響手術的需要。」藉由審慎運用超額徵收權,市政府確實有能力為了保障公共建設的美觀和效能付出大筆金錢。

不過,這個政策的支持者經常提出一個與運用超額徵收的目的沒什麼關係的論點,也就是超額徵收是一個安全又有效支付公共建設費用的方法。

即使超額徵收被用來重劃殘餘地,或避免公園、公共建物或幹道的破壞或毀損,期望把剩餘土地賣個好價錢一直都是這個策略的附加誘因。有些人主張市政府採用這個策略具有雙重正當性,既能達成有價值的成果,又能負擔本身的開支,甚至創造可觀的盈餘。 

倘若在前面討論過的超額徵收案例中,賺錢算是強烈的次要動機,那麼超額徵收在更多其他案例裡卻會是唯一的動機。憲法修正案、法條或命令等,它們之所以授權使用超額徵收往往僅是為了支付必要公共建設的費用,這比其他目的來得普遍。本章就是要研究超額徵收如何作為賺錢或存錢方法,概述法規如何針對這個目的授權,說明運用此政策的案例情況,並和其他同樣目標的制度做簡單的比較。

 

第五章 超額徵收的財政利得與風險

這一章將要探討為何超額徵收時而獲利、時而賠錢,來解釋經濟獲益或產生風險的因素,這樣或許會獲得更明確的結論,知道超額徵收在什麼時機、什麼條件下可以成為有效的財務手段。雖然偶有與前面章節重複的資訊,但相信會讓相關討論更明確具體。

超額徵收案例賺錢的方法,當然是將所徵收超過城市實際需要的土地給轉賣或租出去。

在這邊不需要細究市政府為什麼可以憑此獲利,接下來會根據以下假設繼續進行探討:第一,市政府以近似實價的合理價格徵收過剩土地;第二,興辦公共建設必然會增加所徵收之過剩土地的價值;第三,市政府會比照增值後的價格轉賣或租賃該土地。

假如任一個事業計畫不能符合上述假設,就有可能讓市政府嚴重虧損而非賺錢,市政府運用超額徵收成功與否,很大部分仰賴控制上述三項因素的能力。假如市政府有權力使上述假設成為常態,是不是就能掌控興辦公共建設的相關條件,以實價徵收過剩土地,藉由興建建設讓地價升值,最後處置土地時也能截留增值?

首先,相信市政府會以合理價格徵收土地的原因為何?當然,會這樣想主要是因為市政府擁有一般買家沒有的權力,藉由強制徵收權,即使所有權人反對,公部門仍能拿走土地,所支付的購地價錢通常都是由審議團、委員會或其他公正的審理委員會決定,理論上應該要能代表土地的實際價值。理論上,至少市政府也沒理由不以地產的合理市場價格來徵收這些土地。

後面會再討論市政府到底有沒有順利以合理價格徵收土地,這裡只需要知道,一旦民情反對因為徵收的主體是公部門,就必須付出高於市場價格的金錢給被徵收的所有權人,那麼美國各城市很快就會放心的實施超額徵收權。哪裡有這類民情存在,就代表有更多的聲音反對這樣高價金的補償政策。當市政府能夠以合理價格徵收土地,大量徵收土地的風險就降到最低。市政府若希望採取超額徵收但不想承擔財務損失的風險的話,應該要鼓勵市民相信支付給某人超過他的土地市價的錢對市政府來說不是筆好生意,對任何生意人都一樣。

 

第六章 超額徵收的行政管理

當超額徵收被認定為市政單位可以合法運用的政策,而且對其實施目的皆達成共識,剩下的就是重要卻棘手的行政問題,也就是該如何把超額徵收的一般原則轉化為實際的運作制度。市政府實施這個政策的權力應該體現在哪些方面?該受到什麼樣的約束?市政府該如何實際執行這個制度?這些問題至關重要,因為若大規模實施強制徵收,對個別市民的私人權益影響甚深,同時也牽涉到鉅額的經費支出和信用貸款。而且這些問題極為錯綜複雜,因為一個超額徵收計畫或多或少都關係到城市的美學、工程與財務面,彼此盤根錯節。

有趣的是,目前對於超額徵收政策如何適當運作的細節,仍然莫衷一是;沒有任何一州或國家提出的憲法修正案或法令,與另一州或別國完全相同。部分立法機關起草了超額徵收的規定,卻沒有明確的計畫目標,只是要將通則納入法條裡頭,這些法規的意義都是概括性的。另外有時候通過法令,是為了要批准在某個特定案例使用超額徵收政策,若是如此,法規的形式往往受到立法者所考量的實際情況而定。在這兩種極端之間,當然有些詳細起草的法令是為了形成一個普遍可行的政策,但似乎除了超額徵收計畫的界線定的很寬鬆之外,這些法條並沒有達成任何實質的良好整合。

或許要處理超額徵收的行政問題,最理想的方式就是從各個提到徵收權的憲法規定或法條當中來研究各種問題的對策,無論是被採納或僅是建議、無論是在美國本土或國外。如此一來,也許有機會找出實際運作超額徵收政策的最佳方法。接下來的分析表格就是要來促成這樣的研究。

 

第七章 超額徵收的合憲性

進入超額徵收的合憲性討論,也是在探討一個美國特有的課題。歐洲各國與加拿大各城市的支持者只要說服立法機構採取這個制度多麼方便有效即可;但是在美國,超額徵收的案子則得先經過議會,然後再上法院討論。事實上,此一制度在美國的支持者遇到的最棘手問題之一,就是要應付議員和法官三不五時的質疑超額徵收的合憲性。本章正是要來檢視這個合憲性的問題。

其實從一開始就能預見,美國法院對超額徵收的態度不會很友善。這個政策算是強制徵收權的寬鬆版,本身就很可能成為司法質疑的目標。超額徵收權是「國家最高的統治權之一,特別強烈且經常是惡意地針對一般的財產權。」使用超額徵收權自然要受到法院嚴格的審理,它的實施受到許許多多的限制,以保障個別市民的權益不被肆意侵犯。要看超額徵收權的合憲性,就不能忽略規範強制徵收權的通則,因此在此討論這些原則是非常適切的。

美國的強制徵收法律,與其他地方一樣有一項重要規定,也就是所有因為徵收而被取得的土地都必須被支付費用。憲法修正案第5條條文:「私有地不應在沒有公正補償的前提下,因公共使用而被徵收。」因此中央政府必須遵守。而各州也按其各自的憲法受到類似條款的約束,同時也必須遵守修正案第14條,禁止在沒有公正補償的情況下強制徵收私人土地,像是沒有正當法律程序就進行徵收。很重要的,沒有任何跡象顯示超額徵收可以推翻這項基本要求。

美國的強制徵收法令第二個重要的原則,是從方才討論過的司法規定裡發展出來的:禁止在缺乏公正補償的情況下,徵收私人土地作公共用途,這已經進一步被法院擴充為無論有沒有公正補償,都禁止徵收私人土地作私人使用。 換句話說,強制徵收取得的土地只能作為公共使用。

強制徵收法的原則相當<

書籍代號:2W003015

商品條碼EAN:8667106511674

ISBN:8667106511674

印刷:黑白

頁數:476

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